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Par-delà l’étiquette: mon fédéralisme (partie 2)

25 Août

J’ai exposé hier les grandes lignes des différentes formes de fédéralisme. Au début de mon texte, je disais que, bien davantage que ceux réclamant la souveraineté, les partisans d’un gouvernement central fort (qu’on pourrait qualifier d’unitaristes) me hérissaient. Il est temps de s’y attarder quelque peu.

Comment affirmer que l'économie agricolte Albertaine...

L’unitarisme à la sauce canadienne consiste à dire que le gouvernement fédéral du Canada ne dispose pas d’assez de marge de manoeuvre dans ses pouvoirs. Il cherche à augmenter ces derniers tout en perpétuant la conception que les provinces ne sont, au fond, que des succursales administratives du fédéral sur des sous-territoires de l’État. Cette vision est comparable à la relation entretenue par les municipalités vis-à-vis du gouvernement du Québec. Autonomes, elles n’en demeurent pas moins des créatures régies par des lois panquébécoises, peuvent être mises en tutelle par Québec, doivent lui rendre des compte, etc. L’unitarisme et les pressions unitaristes sont donc associés à une forte tendance à la centralisation.

Or, le Canada, outre sa variété identitaire et nationale, est également le rassemblement de communautés humaines extrêmement diversifiées sur un territoire immense. La réalité sociale, économique, culturelle, régionale est radicalement différente d’une province à l’autre. Qui pourrait dire que l’Alberta a beaucoup en commun économiquement avec l’Île-du-Prince-Édouard? Qui serait assez téméraire pour avancer que les besoins de l’Ontario en matière de développement humain sont les mêmes qu’à Terre-Neuve? Peut-on réellement dire que la culture populaire des prairies est la même qu’en Ontario?

Un gouvernement central fort, voire un abandon complet de toute nature fédérale au Canada au profit d’une structure davantage républicaine, nierait complètement la réalité quotidienne des citoyens et leurs besoins. Il faut ici introduire une notion qui m’est très chère, celle de subsidiarité. Les définitions peuvent en varier légèrement, mais elle consiste à dire qu’un pouvoir politique (par exemple la gestion de la poste, ou la compétence pour légiférer en matière d’énergie) doit être exercé au sein de l’entité gouvernementale la plus petite et la plus rapprochée du citoyen où elle puisse être administrée de manière efficace.

Pour reprendre l’exemple de la poste, il va sans dire qu’une structure postale pour chaque province n’est ni pertinent, ni efficace. Il est donc logique que le gouvernement fédéral prenne en charge cette compétence. À l’inverse, en matière d’énergie, chaque province peut miser sur des ressources et un profil de consommation fondamentalement différents, et il est également logique que les provinces soient celles disposant du pouvoir de légiférer sur ces questions.

Dans un monde théorique idéal, une fédération se constitue lorsque plusieurs petits États préexistants se réunissent et décident, sur la base de ce qu’ils peuvent mettre en commun, d’établir un gouvernement couvrant l’ensemble de leur territoire (c’est le gouvernement fédéral) et qui régira des questions choisies par les États-membres selon une subsidiarité dite ascendante (c’est le plus petit échelon qui décide des pouvoirs accordés au plus grand). Dans cet état d’esprit, le gouvernement fédéral dépend de la volonté commune des provinces de le faire exister. Et c’est ce qui s’est produit à l’origine en 1867.

Historiquement, le Canada n’a pas évolué dans cette logique par la suite. Le gouvernement fédéral a créé des provinces de toute pièce. À l’occasion des guerres mondiales, il s’est arrogé des pouvoirs d’exceptions qui sont par la force des choses devenus permanents. Il s’est mis à empiéter dans les sphères de compétence provinciale. La constitution canadienne prévoit que le fameux pouvoir de dépenser peut s’exercer dans les deux sens (le fédéral peut intervenir financièrement dans les domaines de compétence provinciaux, mais l’inverse est tout aussi vrai), mais le déséquilibre du partage de l’assiette fiscale en regard des pouvoirs à exercer s’est creusé au fil du temps et a fait des provinces des dépendances de la « générosité » fédérale.

... suscite les mêmes besoins économiques que la pêche au homard des maritimes?

Le temps a aussi apporté son lot de changements à la Constitution, notamment en 1982, accroissant tant le pouvoir du fédéral que celui des individus et des tribunaux, le plus souvent au détriment des provinces. Les « pouvoirs résiduels », à savoir toute compétence qui n’était pas prévue dans la constitution de 1867, sont automatiquement attribués au gouvernement fédéral, qui subit donc une inflation graduelle. Il subsiste par ailleurs toujours dans notre loi fondamentale certains pouvoirs, certes plus vraiment utilisés aujourd’hui, mais permettant au gouvernement fédéral de suspendre des lois provinciales dûment adoptées. Malheureusement, ma lecture d’un excellent livre à ce sujet («Droit constitutionnel», 5e édition par Tremblay, Brun et Brouillet) remonte à trop loin pour que je me rappelle de tous les détails, et je me promets de le relire prochainement.

Le Canada n’est plus vraiment une fédération. C’est une quasi-fédération qui se trouve à la croisée des chemins. Nous sommes aux prises avec une Constitution rédigée pour d’autres temps, car assurément, le monde de 1867 était très différent du nôtre. Pire encore, ce document est devenu extrêmement difficile à modifier. L’arbitre des litiges, la Cour Suprême, occupe beaucoup trop de place et sert trop souvent d’excuse au monde politique pour éviter certains débats ou encore de justification des empiètement fédéraux sur les provinces (là encore… je pourrai y revenir!). Les provinces sont trop souvent perçues comme des succursales du gouvernement fédéral. Ce dernier n’est pas sans quelques points communs avec Frankenstein: créature existant de par la bonne volonté des premières provinces, elle dispose aujourd’hui de sa vie propre et dispose d’un véto exclusif sur son existence même et les pouvoirs qui lui sont dévolus, rendant ses créateurs impuissants à la contrôler. La chose peut être débattue, mais à mon avis, l’évolution des choses vient nier l’esprit de la loi de 1867 et l’essence même de ce que devrait être le Canada, une expérience sociale sans précédent historique. Aussi, dans l’idéal, ce n’est pas une modification de la Constitution canadienne qui serait nécessaire, mais une réécriture complète.

J’écrivais hier que le modèle de la fédération plurinationale devrait nous inspirer. On m’a amené, au fil de la discussion, à souligner que le cas du Canada est rendu plus complexe par la présence d’une nation majoritaire dominant toutes les autres, contrairement par exemple à l’Europe où le processus (con)fédéral se fait entre un grand nombre de « minorités » à l’échelle du continent. C’est une chose maintes fois relevées dans le débat intellectuel sur le fédéralisme. Souvent, une nation majoritaire dans une fédération finit par assimiler sa propre nationalité à celle de l’État fédéral, et à nier ainsi toute nationalité divergente. C’est vrai au Canada.

Le fédéralisme plurinational peut nous aider à comprendre et à faire comprendre ce que pourrait être le fédéralisme bien appliqué au Canada, mais il demeure un modèle théorique. En effet, si l’on s’accorde à dire que le Québec comme nation correspond bien avec le territoire de l’État-membre Québec dans la fédération canadienne, la chose n’est pas vraie pour la nation canadienne-anglaise, qui est éparpillée en de nombreux territoires. Et dès lors, les gouvernements provinciaux du reste du Canada ne peuvent servir d’expression de la nation anglophone, puisque c’est Ottawa et non elles qui l’englobe totalement. Difficile de bien appliquer à une réalité complexe un modèle purement théorique.

Il faut donc miser sur une caractéristique déjà relevée du Canada: sa diversité. L’Ontario est différente de la Colombie-Britannique, même si les deux provinces couvrent la nation canadienne-anglaise. Il existe des « régionalismes » (ou « provincialismes », au choix) déjà exprimés ou potentiels très forts dans chacune des province du Canada. Chacune province, à sa manière, a sûrement déjà expérimenté des situations où elle trouvait qu’Ottawa en menait trop large ou prenait des décisions contraires à ses intérêts. Terre-Neuve, avec à sa tête le flamboyant Dany Williams, peut être un bon exemple de l’histoire récente montrant un désir d’autonomie d’une province. Avec le slogan « Master of our own houses », M. Williams a ouvertement courtisé un sentiment proche du nationalisme à la Québécoise auprès de ses concitoyens. C’était dans le cadre d’un affrontement avec le fédéral sur la formule de péréquation.

Les besoins en matière de développement économique, social et environnemental sont très différents d’un océan à l’autre, d’une province à l’autre. Oui, il existe des matières qui peuvent être régies plus ou moins uniformément à travers le pays, et celles-là doivent être confiées au gouvernement fédéral. Mais il ne faut pas nier aux provinces, selon le principe de subsidiarité, qu’elles seraient plus efficaces que le gouvernement fédéral pour régir d’autres questions, comme l’assurance-emploi (pourquoi sinon y aurait-il des dizaines de « zones » de chômage distinctes, soumises à des calculs différents, établies par le fédéral?). Il faudrait faire un inventaire complet des pouvoirs publics canadiens et tâcher de déterminer, pour chacun d’entre eux, s’il ne serait pas plus efficace d’en décentraliser l’exercice (et, qui sait, d’en centraliser d’autres) vers les provinces. Il faut rééquilibrer le partage de l’assiette fiscale, et revoir notre vision du rapport de force entre un gouvernement fédéral qui devrait être en quelque sorte subordonné aux provinces car issu de leur volonté, et non l’inverse. Il faut une constitution adaptée aux besoins d’aujourd’hui, mise à jour, précisée et peut-être purgée de certains passages inutilement détaillés et qui ne font que causer plus de différends.

C’est un chantier énorme, c’est vrai. Mais en combinant la raison-d’être plurinationale de la fédération canadienne avec le principe de subsidiarité et la démonstration que la variété interprovinciale au Canada rend utile et nécessaire pour toutes les provinces – et non seulement pour le Québec – une plus grande décentralisation, je crois que l’on dispose des bases pour donner une nouvelle orientation au débat. Et peut-être pourrions-nous ainsi arriver à des conclusions qui soient différentes du passé et faire du Canada, enfin, une fédération réelle, assumant son rôle plurinational, et devenant de ce fait le premier État de l’histoire de l’humanité à parvenir à cet idéal de cohabitation harmonieuse de plusieurs nations dans un même pays.

Demain, un troisième opus de cette série fera le point sur ma relation avec la souveraineté du Québec ainsi que de certaines conclusions logiques du raisonnement que j’ai exposé aujourd’hui.

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2 Commentaires

Publié par le 25 août 2011 dans Constitution, Fédéralisme

 

2 réponses à “Par-delà l’étiquette: mon fédéralisme (partie 2)

  1. Simon Beaudoin

    25 août 2011 at 16:17

    Ce texte est très intéressant. Je souhaite y ajouter mon (énorme) grain de sel, en matière de commentaire. Je ne souhaite pas spécialement me faire l’avocat de la centralisation, mais je voudrais essayer d’expliquer mon impression que la créature fédérale n’agit pas contre les provinces, mais bien pour exister.

    J’ai le sentiment profond qu’en politique comme dans la vie, tout être veut naturellement se survivre. Cette introduction est atypique, mais je la crois nécessaire pour amener mon interprétation selon laquelle il y a en ce moment (et depuis longtemps) un déséquilibre fondamental que ne voient pas plusieurs personnes.

    L’AANB était certes loin d’être parfaite et elle a été interprétée de façon centralisatrice par les premiers ministres fédéraux, jusqu’à Wilfrid Laurier selon une biographie que j’ai lu sur ce dernier. Mais cet acte accordait des pouvoirs aux provinces et au gouvernement fédéral. Bien sûr, on a interprété l’une de ses clauses comme voulant dire que le fédéral a le droit d’intervenir et de prendre les nouvelles compétences, mais le véritable problème se trouve selon moi paradoxalement dans la montée de l’importance des pouvoirs donnés aux provinces.

    Au XIXe siècle, il n’y avait pas ce qu’on appelle un « filet social », il n’y avait pas d’école obligatoire ni de système de santé gratuit. On faisait confiance au gouvernement essentiellement pour la police, l’armée, la poste et les chemins de fer. Cet équilibre précaire a selon moi été rompu avec les avancées sociales et les nouvelles technologies. Les provinces ont eu besoin de plus d’argent, bien sûr, mais le gouvernement fédéral menaçait aussi de s’effacer devant ces administrations régionales. Il a donc lancé de grands programmes « nationaux », s’est doté d’impôts et est devenu, par la seule force de la population, plus fort qu’une province individuelle sur le plan financier.

    La situation dans laquelle nous sommes aujourd’hui est la résultante de cette dynamique. Les provinces ont, en théorie, beaucoup de pouvoirs, mais le gouvernement fédéral a, en pratique, les ressources financières. Ce n’est d’ailleurs pas si révoltant pour moi, car le gouvernement fédéral doit tout de même s’assurer que les canadiens puissent avoir des niveaux de vie semblables partout au pays. C’est la base théorique de la péréquation, et pour moi ce programme, pour « byzantin » qu’il puisse paraître, a sa raison d’être en ce sens qu’il assure une solidarité entre les différentes régions du pays.

    Ce qui est problématique n’est donc pas le partage théorique des compétences. Je m’aventurerais même à dire (quelque chose de tabou au Québec) que le cœur du problème n’est pas non plus le pouvoir fédéral de dépenser, qui ne saurait être limité constitutionnellement selon moi.

    Le problème est que les provinces n’ont absolument pas de moyen de contrebalancer le pouvoir fédéral. La situation est aggravée par le fait que depuis 1982, le dernier recours en cas de lutte fédérale-provinciale est la Cour Suprême. Les autres provinces canadiennes trouvent cet organe légitime, mais beaucoup de Québécois, de par le fait que les juges sont nommés par le premier ministre fédéral, sont prêt à chaque jugement défavorable à remettre en question son impartialité. Non, ce n’est pas une Cours Suprême délégitimée au Québec ni une Charte des Droits et Libertés semblable à celle du Québec, mais imposée en 1982, qui unira ce pays. Ce qu’il faut, c’est un moyen pour les provinces de faire entendre leur voix.

    Dans presque toutes les fédérations qui se respectent, il existe un organe représentant les provinces. Très souvent, c’est le Sénat, ce même Sénat que veut abolir le NPD et que veulent faire élire au suffrage universel les conservateurs, qui est la seconde chambre. Pour moi, ce qu’il faut faire, c’est offrir un véritable contrepoids à la chambre des communes en faisant en sorte que les sénateurs soient nommés par les législatures provinciales. Ainsi, ils pourront défendre leurs provinces respectives et ces dernières seront intégrées au système décisionnel du pays.

    Je suis convaincu qu’une réforme du Sénat en ce sens donnerait lieu à un système où une plus grande collaboration serait atteinte, car une loi « nationale » aura au moins eu l’occasion de passer sous le filtre de sénateurs défendant les intérêts et les idées de leurs provinces respectives. Avec le temps, nous pourrions finir par nous considérer doublement attachés aux lois fédérales, parce qu’elles seraient choisies à la fois par les provinces et par le gouvernement fédéral. Le gouvernement fédéral aurait également des interlocuteurs pouvant présenter le point de vue de leur province sur tel ou tel sujet et aurait moins souvent à demander des avis de la Cour Suprême, du moins s’il jouait le jeu.

    J’ai cependant autre chose à dire, concernant cette fois la fédération plurinationale contre la fédération territoriale. La distinction est intéressante, mais comme j’ai dis très brièvement plus tôt, dire que le Québec est la province d’une nation particulière me semble la même chose que de dire que le Québec est un État-nation. Or, à mon avis, l’expérience canadienne vise à démontrer que l’on peut vivre dans un même pays tout en étant de nationalité différente. Je suis donc prêt à dire, selon les mots politiquement correct de la commission Bouchard-Taylor, que la Québec est une province peuplée majoritairement de Québécois d’origine canadienne française, mais pas de dire que c’est l’État qui appartient aux Québécois en tant que nation.

    Bien sincèrement, j’ai tendance à voir le Québec comme une province qui doit être traitée comme les autres provinces par le gouvernement fédéral. Je vois mal ce que changerais concrètement une reconnaissance symbolique de l’existence d’une nation québécoise à laquelle je m’identifie en disant « je suis Québécois / membre de la nation québécoise et citoyen canadien ».

    Ceci dit, quand je dis que le Québec doit être traité comme les autres provinces, ce n’est pas pour demander que toutes les particularités québécoises soient éliminées. En fait, qu’est-ce qu’on veut dire, quand on parle de traitement « distinct »? Je suis aussi contre l’idée de geler le nombre de sièges Québécois à la chambre des communes, ce qui serait selon moi une garantie frustrante pour le reste du Canada, contre les règles de base de la démocratie (que l’on ne respecte pas toujours, mais là n’est pas la question) et un tel avantage pourrait de plus être aboli plus tard. Pour moi, il faudrait changer la formulation et plutôt dire que toute province doit pouvoir être traitée de façon à ce qu’elle puisse librement montrer son identité propre.

    La doctrine Gérin-Lajoie n’est probablement pas à la veille d’être acceptée par le gouvernement fédéral, reste que présenter la question comme une question pancanadienne entraînerait probablement une réflexion plus profonde de l’autre côté de la rivière Ottawa. On ne s’arrêterait pas à dire que le Québec regarde son nombril, mais avec un peu de réflexion on pourrait se dire que telle demande comprise dans l’idée de laisser une province s’exprimer pourrait être appliqué à telle province. Je n’ai pas d’exemple particulier, mais de la Colombie-Britannique tournée vers l’Asie à Terre-Neuve tournée vers l’Europe, il y a certainement bien des identités intéressantes qui pourraient se révéler.

     

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