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Archives de Catégorie: Ressources naturelles

Développement, vraiment?

Un projet à long terme: c’est bien ce qu’est censé être le Plan Nord. J’ai déjà dit, et je crois toujours, que ce projet a beaucoup de potentiel. Encore faut-il qu’il soit bien mené.

Jean Charest fait ces derniers temps des tournées internationales pour vendre le Plan Nord aux investisseurs étrangers. L’expression n’est pas naïve : vendre le Plan Nord. Ce projet, qui représente une occasion rare de mettre en pratique les préceptes du développement durable, semble pour l’instant essentiellement concentré sur le développement économique à la vieille mode.

L’Actualité présentait dans sa dernière édition un dossier dont je recommande chaudement la lecture au sujet des effets du boom minier sur la Côte-Nord. En parcourant certains passages, il est difficile de dissiper cette impression qu’on est en train de répéter le scénario des années 40 et 50 dans la région. Les mines poussent comme des champignons, à grands renforts de développement portuaire, de nouvelles routes et de quartiers temporaires ou permanents. Mais un développement aussi fulgurant ne se fait pas sans peine. Le prix du logement explose, les emplois des services de base (serveuses, pompistes, etc.) ne trouvent plus preneur faute de salaire attrayant et les municipalités crient au secours, incapables de faire suivre leurs services municipaux. Bref, on est bien content de voir que les villes et villages de la Côte-Nord font de nouveau l’objet d’attention et de développement… Mais on garde ce sentiment que tout va vite, trop vite, et qu’on ne pense pas à la suite des choses. On vend le nord plus qu’on ne le développe réellement, au sens durable du terme.

Keynes prêchait l’intervention du gouvernement en cycle économique défavorable pour relancer l’économie et ajoutait qu’on devait profiter des belles années pour rembourser ces dépenses supplémentaires. Tout comme l’économie, le prix des ressources naturelles fluctue de manière cyclique et parfois imprévisible. Le prix du fer et des autres métaux atteint aujourd’hui des sommets, c’est vrai. Mais qu’en sera-t-il dans 10 ou 20 ans? La Côte-Nord et les autres régions du Québec seront-elles encore aux prises avec cette morosité qui les gangrénait jusqu’à assez récemment? Il faudrait donc écouter la sagesse de Keynes et profiter de la manne pour parer les coups du sort à venir plus tard.
Si le taux des redevances imposées aux compagnies minières fait débat, la destinée de ces redevances devrait faire l’objet d’autant d’attention. Ne serait-il pas juste et naturel d’en confier une partie conséquente aux autorités locales et régionales des régions bénéficiant du développement minier, en vue de constituer des fonds patrimoniaux? Les compagnies minières, à moins qu’on ne les y contraigne, ne verront à rien d’autre qu’à leurs besoins immédiats. Les communautés et le gouvernement devront s’arranger pour prendre en charge les aspects du développement qui seront délaissés par ces entreprises, surtout à long terme. Et je ne le dirai jamais assez : les habitants d’une région sont les mieux placés pour prendre les choses en main. Il ne leur manque que les moyens de le faire.

La campagne électorale qui s’ouvre en Saskatchewan met en lumière un enjeu électoral qui pourrait nous inspirer. Le NPD de cette province propose de créer un fond à partir des redevances sur l’exploitation des ressources non-renouvelables, afin de ne pas se retrouver les mains vides quand la potasse ou l’uranium auront disparu du sous-sol… Qu’attendons-nous pour y penser, nous aussi?

 

Ressources naturelles: pourquoi pas «collectiviser»?

J’ai déjà présenté l’idée qui suit dans une autre vie blogosphérique, mais je n’en ai pas fait une défense vigoureuse au sein du PLQ. Ce n’est pas le genre d’orientation politique qui serait de nature à plaire à ce parti, souvent réfractaire à ce qui pouvait nuire aux investissements privés. Dans le contexte large du Plan Nord, toutefois, et avec les questionnements soulevés par les nouveaux projets miniers et leurs redevances, les appels d’offres en matière de projets éoliens, la construction de grands barrages supplémentaires ou l’exploitation des gaz de schiste et même du pétrole dans le St-Laurent, cette approche me semble particulièrement pertinente. Il s’agit d’une réforme complète de notre manière de concevoir et d’organiser l’exploitation de nos ressources naturelles.

La formule dont je m’inspire provient d’une simulation parlementaire, le Forum Étudiant, tenue en 2008. J’y avais participé à une commission parlementaire sur un projet de loi nationalisant les ressources naturelles du Québec. Le fossé entre le gouvernement social-démocrate et l’opposition d’idéologie libérale s’était comblé à l’occasion de longues, mais fructueuses, tractations nocturnes, pour produire un compromis assez novateur. Faute de mieux, on avait alors baptisé la démarche de « néo-nationalisation ». J’emploierais plutôt le terme « collectivisation » aujourd’hui, car il s’agit bien de consacrer contractuellement la propriété collective des ressources sans pour autant fermer presque complètement la porte au privé, comme ce fut le cas avec la formation d’Hydro-Québec. Voici comment le tout fonctionne.

Le gouvernement doit d’abord légiférer à l’effet que toutes nos ressources naturelles (puissance hydro-électrique, potentiel éolien, ressources minières, forêts, aquifère, gisements d’hydrocarbures et gaziers et autres) appartiennent à l’ensemble des citoyens du Québec, à travers l’État à titre de fiduciaire. Ne sautez pas trop vite aux conclusions: il n’est pas question ici d’expulser toute activité privée en matière de ressources naturelles! Une fois ce caractère collectif reconnu, pour chaque ressource, le gouvernement aura à établir un ensemble de paramètres selon lesquels il serait acceptable de l’exploiter: retombées économiques locales, deuxième ou troisième transformation sur place, préservation de la beauté naturelle, redevances, niveaux de pollution, restauration des sites, reboisement, niveaux de bruit tolérés, participation de la communauté, etc.

Le principe de la collectivisation est ensuite le suivant. L’État est donc, au nom de la collectivité, le propriétaire des ressources. Il n’en est pas pour autant l’exploitant systématique. Par bail, il loue donc les droits d’exploitation à toute entité désirant s’adonner à cette activité. Ce bail vient avec l’ensemble des conditions établies par le gouvernement pour l’exploitation de cette ressource, ainsi qu’une date d’expiration (par exemple 25 ans). C’est là le noeud de l’affaire: dans le cadre d’une propriété publique, on permet néanmoins l’activité privée, avec un certain nombre de mesures favorisant l’investissement initial. Dans les faits, sans doute, la majorité des activités d’exploitation des ressources naturelles demeurera entre des mains privées, mais avec toute une série de conditions à respecter, bien que des coopératives, des municipalités ou des regroupements de citoyens puissent aisément mettre la main à la pâte en déposant leurs propres projets. Ce qui distingue franchement la collectivisation d’un corpus réglementaire et législatif habituel, c’est qu’en cas de non-respect de ces conditions, et après un avertissement… le bail est résilié et l’exploitant est expulsé avec un dédommagement minimal, voire nul. C’est aussi simple que ça, et c’est dans le contrat dès le départ.

Qu’arrive-t-il dans ce cas de figure? L’État reprend l’exploitation à son compte si elle est rentable. On entre alors dans une nationalisation plus classique. Cependant, le processus est plus dynamique. Dans la mesure du possible, le gouvernement est alors tenu de faire des efforts pour trouver un nouveau locataire, à qui il confiera les équipements et installations du citoyen corporatif précédemment expulsé. Pour cette démarche, la priorité va aux entreprises et initiatives québécoises.

Bref, avec la collectivisation, l’exploitation des ressources naturelles se fait un peu à l’image de la gestion d’un immeuble à logements. L’État, propriétaire, loue à des tiers le droit d’exploiter les ressources, mais suivant une série de conditions déterminées par bail. Il conserve un droit d’expulsion et peut attribuer les droits d’exploitation à un nouveau locataire en cas de problème. Ce système permet de s’assurer que l’environnement et les collectivités seront davantage pris en compte dans les projets d’exploitation, tout en prévoyant des mécanismes de sanction bien plus efficaces que les amendes ou les poursuites.

Évidemment, un tel modèle de développement mixte ne se mettrait pas en place en criant ciseaux. Pour en arriver là, il faudrait vérifier un grand nombre de paramètres légaux, notamment en regard de traités comme l’ALENA, et s’assurer que la démarche n’est pas contraignante à outrance – un des objectifs demeure, après tout, de maintenir une activité économique liée à l’exploitation des ressources. Un délai raisonnable d’adaptation devrait être fourni à toutes les entreprises oeuvrant déjà dans ce secteur. Il faudrait tenir compte des particularités de chaque ressource exploitée, faire beaucoup d’études scientifiques sur l’état de celles-ci, prévoir à quel point les droits acquis peuvent jouer, augmenter de beaucoup la capacité d’inspection et de contrôle du gouvernement, etc. Ce n’est certainement pas une réforme qui pourrait être mise en place en moins d’une décennie.

Ce qui est clair, c’est que ce n’est pas une approche complètement inconnue. Je connais au moins un exemple concret d’une forme de collectivisation plus ou moins achevée: il s’agit d’une loi particulière concernant l’exploitation de barrages sur la rivière Saguenay par Abitibi-Bowater. En voici les notes explicatives:

Ce projet de loi a pour objet de permettre au ministre des Ressources naturelles, conformément à l’article 3 de la Loi sur le régime des eaux, de louer une partie des forces hydrauliques de la rivière Shipshaw à Abitibi-Consolidated inc. Le projet établit la durée du bail, prévoit la possibilité de le renouveler et détermine les conditions qui s’y rattachent, dont l’obligation pour le locataire de réaliser dans la région administrative du Saguenay—Lac-Saint-Jean des investissements manufacturiers structurants. Le projet de loi détermine également les redevances que devra acquitter le locataire en fonction de l’électricité produite grâce aux forces hydrauliques louées.

Si cela s’est déjà fait, pourquoi ne pas tenter d’élargir l’expérience? Sans dire que la collectivisation est une panacée, je suis convaincu que nous aurions tout à gagner à l’étudier plus en profondeur comme entre-deux efficace entre l’encadrement législatif simple et la nationalisation mur à mur.

 

Cartes blanches

Mettons tout de suite quelque chose au clair. Je ne pense pas que l’atteinte d’un équilibre budgétaire soit une chose superflue, bien au contraire. Bien des maux actuels seraient inexistants si on avait appliqué l’intégralité des principes keynésiens pendant qu’on construisait l’État-providence, en ne dépensant davantage que nos revenus publics qu’en période de récession, pour ensuite sagement rembourser la dette accumulée dès que l’orage était passé. On ne l’a pas fait. Alors on traîne aujourd’hui une dette qu’il faudra, oui, rembourser tôt ou tard. Au moins en partie.

La voie populiste consiste à accuser la bureaucratie. Cette ritournelle nous pleut dessus encore quotidiennement. C’est facile d’accuser un «bureaucrate»: c’est anonyme, froid, les gens en ont une image négative et associent le mot à inutilité, tracasserie, lourdeur, gaspillage. On se gardera bien de vous rappeler qu’il existe un niveau optimal de bureaucratisation, au-delà et en-deçà duquel la productivité et l’efficacité d’une organisation chutent.

Alors, quand on veut frapper un grand coup, politiquement, on coupe dans la «bureaucratie» et on fait des compressions de personnel public. Lucien Bouchard l’a fait. Jean Charest l’a fait. Stephen Harper le fait et le fera encore sous peu. François Legault, sans le dire, tient un discours similaire, qui mènera probablement aux mêmes actions s’il parvient au pouvoir.

Stop! Une petite question bête, que peu de gens se posent en général. Ça fait quoi, un «bureaucrate»?

Hm, c’est vrai, quel est l’effet quand on retire des milliers de fonctionnaires du système public, ou quand on coupe leur salaire? Ça donne une pénurie persistante de médecins et d’infirmières, par exemple.  Ça donne 30% de départs de jeunes enseignants dans les premières années d’exercice de leur profession. Ça donne un ministère des Transports castré et menotté, qui doit regarder passivement son budget se faire dévaliser par un secteur privé qui en mène large. Ça donne un tas de législations sur nos ressources naturelles, comme la gestion des bassins versants, qui sont jolies sur papier mais ne font pas grand chose en réalité, parce qu’on a une poignée d’inspecteurs pour couvrir toute la province et même pas de budget qui vient avec. Ça donne, à tous les niveaux, une expertise scientifique qui disparaît à vitesse grand V pour conseiller le gouvernement sur une foule de dossiers importants: salubrité alimentaire, sécurité nucléaire, changements climatiques, contrôle des médicaments qu’on vous vend…

Vous savez la meilleure dans tout ça? Tous ces effets-là ne se manifestent que des années après les compressions de personnel ou les réductions de salaire. Alors le gouvernement peut à court terme récolter l’image du bon gestionnaire. C’est son successeur qui se retrouvera avec un État en déroute.

Rien ne se fait tout seul. Quand vous demandez à l’État de renoncer à ses facultés de contrôle, d’inspection, d’expertise et de direction, voire d’exécution comme dans le domaine de la santé, vous donnez carte blanche à tous les autres acteurs de s’organiser comme ils veulent. Quelques uns l’ont bien compris dans le domaine de la construction. Voyez, ils déposent des projets qu’ils ont monté eux-mêmes, sur la base d’inspections qu’ils ont réalisées eux-mêmes, sous la supervision de firmes sous-traitées par un ministère incapable de le faire de façon autonome. Que voulez-vous, on leur a donné carte blanche avec un grand sourire. Nos ingénieurs du ministère coûtent cher… Engagez-les donc, on sous-traitera avec vous quand on aura besoin d’eux. Je vous laisse vous imaginer à quel point on a finalement économisé en coupant des postes d’ingénieurs publics, ou en réduisant leurs salaires.

Les gens oublient vite que derrière les colonnes de chiffre du gouvernement et le nombre d’employés de chaque ministère, un travail réel s’accomplit. L’État n’agit pas par miracle, même si la population semble souvent se le figurer. La sous-traitance est désormais trop utilisée, dépassant largement les avantages que peuvent avoir un tel principe, quand on ne laisse carrément pas tomber des étapes moins «visibles» dans le contrôle de qualité. Il faut des ingénieurs, des inspecteurs, des scientifiques. C’est vrai que tout ce monde-là n’a l’air que de remplir des papiers et des rapports. Demandez-vous seulement ce qu’il y a sur ces pages. Des indices: des informations relatives à la sécurité, au juste coût, à la durabilité, à la qualité, à la protection de l’environnement…

Question de priorités, j’imagine.

 

Pouvoir les régions

Les régions n’ont pas la chance, à l’instar des provinces ou des municipalités, de disposer d’une instance décisionnelle clairement définie et gérant l’ensemble des pouvoirs relatifs au développement régional. À l’heure actuelle, les domaines d’intervention sont régis par un grand nombre d’entités, de programmes et d’ententes, que j’avoue ne pas moi-même connaître toutes. Conférence régionale des élus, municipalités régionales de comté, agences régionales de la santé et des services sociaux, commissions scolaires (dotées elles-mêmes d’une démocratie dysfonctionnelle), ministères, agences gouvernementales, points de services, pactes divers, ententes administratives: il n’est pas suprenant qu’il soit si difficile, sans entité de coordination régionale claire, de définir et mettre en oeuvre une vision de développement efficace dans une région.

J’ai posé hier l’hypothèse d’un conseil régional institué pour chaque région administrative et constitué uniquement d’élus directs (plus un ou des représentants des Premières nations, choisis selon leur bonne volonté). Mais que ferait au juste ce conseil? À mon avis, il pourrait regrouper nombre de compétences actuellement disséminées à droite et à gauche.

Prenons l’exemple des commissions scolaires. Bénéficiant d’un petit pouvoir de taxation, elles sont souvent décriées pour leur trop grande bureaucratisation et leur déficit démocratique, les taux de participation tournant généralement autour de 5% pour le choix des commissaires. À Saguenay, je peux également constater des situations absurdes provoquées par le découpage parfois étrange du territoire des commissions scolaires: notre ville est partagée entre deux d’entre elles, ce qui n’a pas été sans créer au fil du temps des situations bizarres le long de la frontière parfaitement artificielles existant aujourd’hui entre deux quartiers.

Les gens qui pensent à l’abolition des commissions scolaires songent le plus souvent à transférer leurs responsabilités aux municipalités ou aux écoles. Une telle approche générerait cependant aussi son lot de bizarreries, comme au Bas-Saguenay où nombre d’enfants de villages doivent se rendre à Chicoutimi-nord pour fréquenter l’école secondaire. Ce qui m’apparaît nécessaire, c’est plutôt un élargissement du territoire administré. Pourquoi ne pas le faire à l’échelle régionale?

Il y a quatre commissions scolaires au Saguenay-Lac-St-Jean. Si on transférait à un conseil régional la responsabilité d’administrer le transport scolaire et de répartir le personnel et la clientèle, on pourrait certainement en arriver à des économies d’échelle tout en permettant une planification régionale dictée par autre chose que des frontières tracées arbitrairement entre deux villages ou deux quartiers. Des initiatives comme celle du conseil régional de prévention de l’abandon scolaire (CRÉPAS), ayant permis dans notre région de grandement diminuer le décrochage, auraient également la possibilité de se réaliser avec un interlocuteur unique aux niveaux primaires et secondaires, permettant ainsi une plus grande efficacité des interventions.

Le conseil régional pourrait également prendre en charge les taches des agences régionales de la santé et des services sociaux ou des bureaux régionaux de service du ministère des ressources naturelles et de la faune. En matière de développement économique régional, de lutte à la décroissance démographique, de transports collectifs, de gestion intégrée des déchets, d’enjeux régionaux de santé et d’éducation, de développement des créneaux d’excellence définis par l’actuel programme ACCORD, de gestion des ressources naturelles, de protection de l’environnement et bien d’autres encore, le conseil régional aurait un rôle à jouer.

En bref, le conseil régional prendrait en charge tout ce qu’il convient de gérer à l’échelle régionale. Les ministères à Québec en feraient leur interlocuteur privilégié, tout comme quiconque ayant un projet à lancer dans une région. En coordonnant ainsi plusieurs pouvoirs, le conseil régional aurait en outre la marge de manoeuvre requise pour se concentrer sur les problèmes les plus importants pour la région. Plus intéressantt encore, il pourrait créer ou moduler des programmes publics au gré des besoins sur le terrain. Il n’est pas exclut que ce faisant, on réussisse à réaliser des économies.

Chaque région pourrait décider de ce qui est plus ou moins important et canaliser l’argent dont elle dispose en fonction de ses besoins. L’Outaouais pourrait se concentrer sur la rétention de ses médecins. La Côte-Nord pourrait renégocier à sa satisfaction ses relations avec les entreprises minières. Les régions de la rive nord de Montréal pourraient s’attaquer de front au décrochage scolaire. Après quelques temps, parions que nous pourrions laisser tomber les crédits d’impôts incitatifs et les mesure de soutien aux régions. Surtout, c’est de cette manière que nos régions pourront pleinement se prendre en main.

 

Donner aux régions les ressources

Les régions éloignées des grands centres urbains sont souvent confrontées au même problème: elles dépendent d’une ou deux grandes industries. Il n’y a rien de pire que de devoir mettre tous ses oeufs dans le même panier. Tant que le secteur économique concerné se porte bien, il n’y a pas de problèmes… Mais au moindre soubresaut, c’est toute la région qui trébuche.

Pour essayer d’encourager la diversification économique, des crédits d’impôts offerts aux entreprises situées dans les régions-ressources ont été mis en place par Québec. Cette mesure a été vivement critiquée dans les régions n’en bénéficiant pas, à tel point que leur existence même est menacée aujourd’hui. Les avantages, surtout énergétiques, consentis aux grandes entreprises générant beaucoup d’activité économique dans les régions sont tout autant l’objet de débat.

Ces mesures sont controversées, et je peux parfaitement le comprendre. Du reste, leur existence est le signe que nos régions ne se portent pas bien, car elles dépendent de ce soutien extérieur. Dans l’idéal, de telles pratiques ne seraient pas nécessaires du tout. Mais peut-on retirer des béquilles à un blessé sans auparavant lui avoir fait faire une démarche de physiothérapie conséquente? Autrement dit, avant de les laisser cheminer seules, il faut donner à nos régions les moyens de marcher de manière autonome.

Sur quoi pouvons-nous tabler pour y parvenir? Nos régions-ressources disposent, comme leur nom l’indique, d’une économie reposant beaucoup sur l’exploitation des ressources. Mines, forêt, eau, vent, énergie: autant de richesses dont l’industrie peut profiter. L’Alberta et la Norvège ont déjà appliqué une méthode qui a fait ses preuves avec l’exploitation pétrolière: conscientes que cette industrie ne durerait pas toujours, elles ont constitué des fonds patrimoniaux à partir des redevances sur les exploitations. Ces fonds servent et serviront à alimenter la diversification de l’économie vers d’autres secteurs.

Il serait judicieux d’importer cette façon de faire dans nos régions, en leur confiant le produit des redevances sur les ressources exploitées sur leur territoire via un fonds patrimonial géré par la caisse de dépôt et de placement. Ensuite, graduellement, il serait plus facile de délaisser peu à peu les mesures telles que les crédits d’impôts ou les politiques énergétiques préférentielles. Il reviendrait à chaque région d’offrir, selon ses besoins et ses projets, des incitatifs ou des programmes adaptés. De telles sommes pourraient également servir à venir en aide aux communautés monoindustrielles frappées par une fermeture, comme à Dolbeau-Mistassini, ou à revitaliser les villages en difficulté. Les possibilités sont infinies.

Ce qui est clair, c’est que sans argent, les régions sont démunies. En misant sur un atout dont elles disposent déjà pour le gérer de manière plus rationnelle et décentralisée, il serait possible d’en arriver à une politique d’occupation du territoire bien financée à long terme.

 

Fiscalité futée

Mon dernier billet s’intéressait au taux d’imposition des entreprises en concluant qu’il n’était pas nécessaire de le diminuer davantage, puisque nous étions déjà très concurrentiels. Évidemment, bien d’autres facteurs entrent en ligne de compte lorsque vient le temps d’analyser l’environnement d’affaires offert par le Québec aux entreprises.

À cet égard, il existe au moins une grande exception à ma conclusion précédente. Je suis de ceux qui souscrivent au principe du small is beautiful, voyant dans le dynamisme des PME le meilleur gage de développement économique du Québec. Or, contrairement aux entreprises étrangères, la PME est captive de sa fiscalité. L’argument concurrentiel n’entre donc ici pas en ligne de compte.

Ce qui déterminera la possibilité de succès d’une PME au début, c’est sa capacité à payer ses factures sans accumuler trop de dettes. Dans un tel cadre, une fiscalité trop lourde, fût-elle relativement concurrentielle, peut être la goutte faisant déborder le vase. Une approche futée de la fiscalité consisterait donc à établir une progressivité dans l’impôt aux entreprises, basé sur la taille de ces dernières. Ceci donnerait un coup de pouce intéressant aux PME en leur imposant à un taux moindre que les plus grosses entreprises, capables en théorie de faire face à la musique. Le NPD a déjà proposé une approche semblable lors des dernières élections fédérales, et il est à souhaiter que l’idée se répande.

La fiscalité n’est pas uniquement faite d’impôts. Et il est beaucoup question, ces jours-ci, des redevances que le gouvernement du Québec devrait imposer sur ses ressources naturelles, notamment minières. Dans la position gouvernementale, je trouve qu’on oublie trop le facteur de l’immobilité: les nappes pétrolières potentielles du St-Laurent et de ses rives, les gisements miniers du nord du Québec, les poches de gaz de schiste ne disparaîtront pas du jour au lendemain. Contrairement à des entreprises de service ou manufacturières, celles qui oeuvrent dans l’exploitation de ressources naturelles sont géographiquement dépendantes de leur activité. Et dans un contexte où on parle de plus en plus de pénurie de main-d’oeuvre et où le chômage n’est pas des plus élevés, on peut se questionner sur l’argument de création d’emplois à court terme à tout prix.

Imposer des redevances supérieures à 16% du profit des industries minières serait tout à fait légitime. Si cela a pour effet de retarder les investissements souhaités dans le cadre du Plan nord, tant pis. Les ressources minières resteront là jusqu’à ce qu’une entreprise décide de payer le juste prix pour y avoir accès. Avec les demandes croissantes pour les métaux, parions que ce jour viendra plus vite qu’on ne le pense… Et cessons de brader nos ressources le plus vite possible.

Bref, lorsqu’il est question de fiscalité, il ne doit pas être question d’appliquer un dogme à tout prix et de réduire la charge pour tout le monde. L’État n’a pas de cadeau à faire aux entreprises, car la société doit raisonnablement en bénéficier en retour. Il importe donc d’établir une fiscalité futée, flexible, favorable aux PME dynamiques et innovantes et établissant un juste coût pour nos ressources.